觀點(diǎn)提示

香港國(guó)安法的制定和實(shí)施意義重大，補(bǔ)齊了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制短板，完善了總體國(guó)家安全觀下的國(guó)家安全法律體系，保障了香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定，保障了香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益。

全國(guó)人大常委會(huì)基于全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“憲法”）和《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“香港基本法”），經(jīng)過(guò)法定程序，于2020年6月30日頒行了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“香港國(guó)安法”），從國(guó)家層面建立了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，并將其列入香港基本法附件三作為香港基本法的組成部分，在香港特別行政區(qū)正式公布實(shí)施。

依據(jù)香港國(guó)安法，香港維護(hù)國(guó)家安全的執(zhí)行機(jī)制已基本形成。中央人民政府駐香港特別行政區(qū)國(guó)家安全公署已經(jīng)揭牌成立，國(guó)務(wù)院也已任命了署長(zhǎng)及副署長(zhǎng)，落實(shí)了香港國(guó)安法關(guān)于中央政府在港設(shè)立維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的規(guī)定；以香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官為主席的香港特別行政區(qū)國(guó)家安全委員會(huì)、律政司和警務(wù)處國(guó)家安全專(zhuān)責(zé)部門(mén)依據(jù)香港國(guó)安法成立并開(kāi)展工作，行政長(zhǎng)官開(kāi)始依法指定國(guó)家安全案件的審理法官，香港國(guó)安法第四十三條實(shí)施細(xì)則公布生效。

香港國(guó)安法的制定和實(shí)施意義重大。

補(bǔ)齊香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制短板

香港基本法第二十三條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)“23條立法”）這一規(guī)定意味著中央政府授權(quán)香港特別行政區(qū)就國(guó)家安全自行立法，體現(xiàn)了中央政府對(duì)香港特別行政區(qū)的信任，同時(shí)也明確了香港特別行政區(qū)負(fù)有通過(guò)立法維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)。香港特別行政區(qū)政府曾于2003年提出“23條立法”草案，但因反中亂港勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力的極力阻撓、干擾，自1997年香港回歸迄今已23年，始終未能完成該項(xiàng)立法義務(wù)。而同樣作為特別行政區(qū)的澳門(mén)已于2008年順利完成了有關(guān)國(guó)家安全的自行立法。在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間里，由于種種因素，香港特別行政區(qū)仍然難以完成“23條立法”義務(wù)，也就必然導(dǎo)致香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制處于空缺狀態(tài)。

香港在回歸前有一些關(guān)于維護(hù)國(guó)家安全的規(guī)定，在回歸時(shí)予以保留。但這些規(guī)定存在諸多問(wèn)題，一是不同規(guī)定之間銜接不夠，二是在某些方面存在立法空白，三是一些規(guī)定長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)。此外，香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備和執(zhí)法權(quán)力等方面存在明顯缺失。這也是香港基本法授權(quán)香港特別行政區(qū)必須進(jìn)行國(guó)家安全立法的根源所在。此外，香港特別行政區(qū)關(guān)于國(guó)家安全方面的國(guó)民教育及社會(huì)教育也非常欠缺。

可見(jiàn)，香港特別行政區(qū)現(xiàn)有有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到香港基本法第二十三條要求的程度，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到保證香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的需要，而“23條立法”又不可能在短時(shí)間內(nèi)完成。此次全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)香港國(guó)安法，不僅創(chuàng)設(shè)了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度，而且創(chuàng)設(shè)了相關(guān)的執(zhí)行機(jī)制，并要求香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開(kāi)展國(guó)家安全教育，這樣就補(bǔ)齊了香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面的短板。

完善總體國(guó)家安全觀下的國(guó)家安全法律體系

習(xí)近平總書(shū)記2014年在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出了總體國(guó)家安全觀的理念，并要求構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。黨的十九屆四中全會(huì)決定把完善國(guó)家安全體系納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確提出加強(qiáng)國(guó)家安全人民防線建設(shè)，增強(qiáng)全民國(guó)家安全意識(shí)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了國(guó)家安全法、反間諜法等一系列涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的綜合性或?qū)ｉT(mén)性法律。國(guó)家安全法是保證國(guó)家安全方面的基本法律，體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀的理念和要求。其他關(guān)于國(guó)家安全方面的專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)、規(guī)章是在國(guó)家安全法的基礎(chǔ)上制定的，形成了具有中國(guó)特色的國(guó)家安全法律體系。香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，香港特別行政區(qū)法律體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，香港特別行政區(qū)的憲制秩序是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一憲法秩序的組成部分。如前所述，香港回歸23年來(lái)，香港特別行政區(qū)未能就國(guó)家安全完成自行立法的憲制義務(wù)，不僅給香港特別行政區(qū)的安全造成了極大影響，也給整個(gè)國(guó)家的安全造成了極大風(fēng)險(xiǎn)。

按照香港基本法的規(guī)定，全國(guó)性的法律如果要在香港特別行政區(qū)適用，或者是直接公布實(shí)施，或者立法適用。而國(guó)家安全法的部分條款并不能完全適用于香港特別行政區(qū)，而只能由香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過(guò)轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)胤蛇M(jìn)行適用?？上攵?，后一種方式在短時(shí)間內(nèi)是不可能做到的。香港國(guó)安法的制定和實(shí)施，從國(guó)家層面上完善了國(guó)家安全法律體系，彌補(bǔ)了國(guó)家安全法律體系的一個(gè)“缺口”，是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的體現(xiàn)，推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

保障香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定

香港特別行政區(qū)作為國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心，不僅保持著相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的繁榮和穩(wěn)定，并且以自己的獨(dú)特地位和優(yōu)勢(shì)服務(wù)于國(guó)家的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)。香港特別行政區(qū)要繼續(xù)保持繁榮發(fā)展的局面，就必須有良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序。否則，不僅不能保持繁榮發(fā)展，而且有可能喪失其作為國(guó)際金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的地位。

始于2019年6月的“修例風(fēng)波”，給香港社會(huì)造成了極大的破壞，同時(shí)也給國(guó)家安全帶來(lái)極大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。《逃犯條例》是一項(xiàng)在香港回歸之前就有的法律。根據(jù)該條例，香港與英國(guó)、美國(guó)、新加坡等20個(gè)司法管轄區(qū)簽有移交逃犯的協(xié)議。此次修例的內(nèi)容是擴(kuò)大移交逃犯的地區(qū)范圍，特別是必須及時(shí)將殺人嫌疑犯陳某移交至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)接受審判，其目的本來(lái)非常簡(jiǎn)單，也非常正常。但是反中亂港勢(shì)力借此機(jī)會(huì)公然鼓吹“港獨(dú)”“自決”“公投”等主張，從事破壞國(guó)家統(tǒng)一、分裂國(guó)家的活動(dòng)；公然侮辱、污損國(guó)旗國(guó)徽，煽動(dòng)港人反中反共、圍攻中央駐港機(jī)構(gòu)、歧視和排擠內(nèi)地在港人員；蓄意破壞香港社會(huì)秩序，暴力對(duì)抗警方執(zhí)法，毀損公共設(shè)施和財(cái)物，癱瘓政府管治和立法會(huì)運(yùn)作。一些外國(guó)和境外勢(shì)力公然干預(yù)香港事務(wù)，與香港反中亂港勢(shì)力勾連合流、沆瀣一氣，為香港反中亂港勢(shì)力撐腰打氣、提供保護(hù)傘，利用香港從事危害我國(guó)國(guó)家安全的活動(dòng)。在整個(gè)風(fēng)波過(guò)程中，有證據(jù)表明有外國(guó)勢(shì)力在臺(tái)前幕后進(jìn)行策劃、組織、指揮。反中亂港勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力不僅制造暴力事件，而且挑戰(zhàn)“一國(guó)兩制”底線，妄圖把香港變成對(duì)內(nèi)地進(jìn)行滲透、顛覆活動(dòng)的基地。

香港國(guó)安法就是要通過(guò)防范、制止和懲治分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪和勾結(jié)外國(guó)或境外勢(shì)力危害國(guó)家安全這四類(lèi)危害國(guó)家安全的罪行，對(duì)極少數(shù)嚴(yán)重危害國(guó)家安全的犯罪分子高懸利劍，對(duì)干預(yù)香港事務(wù)的外部勢(shì)力形成震懾。其目的在于，有效保障香港特別行政區(qū)的良好社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，充分保障在香港的外國(guó)投資者的合法權(quán)益，最終保障香港特別行政區(qū)的繁榮發(fā)展。

保障香港特別行政區(qū)居民的合法權(quán)益

香港國(guó)安法第四條規(guī)定，香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)居民根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由。香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全與保障香港居民合法權(quán)益從根本上來(lái)說(shuō)是一致的，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，依法有效防范、制止和懲治危害國(guó)家安全的極少數(shù)違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數(shù)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，更好地保障基本權(quán)利和自由。如前所述，自去年6月“修例風(fēng)波”以來(lái)，反中亂港勢(shì)力在外國(guó)或境外勢(shì)力的支持、鼓動(dòng)下，攪動(dòng)整個(gè)香港社會(huì)不得安寧，正常的生活秩序無(wú)法維持，香港居民的權(quán)利和自由已無(wú)法得到保障。

其次，香港國(guó)安法只是規(guī)定對(duì)分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪和勾結(jié)外國(guó)或境外勢(shì)力危害國(guó)家安全這四類(lèi)犯罪行為進(jìn)行懲罰，防范、制止和懲治的是那些危害國(guó)家安全的極少數(shù)違法犯罪分子，并不涉及香港居民合法的權(quán)利和自由的行使。

再其次，香港國(guó)安法明確規(guī)定任何維護(hù)國(guó)家安全的工作和執(zhí)法，都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定、符合法定職權(quán)、遵循法定程序。例如，在總則部分規(guī)定了罪刑法定原則、無(wú)罪推定原則、保障犯罪嫌疑人、被告人和刑事訴訟參與人的合法訴訟權(quán)利、一事不再理原則及無(wú)溯及力原則等。

“一國(guó)兩制”“港人治港”、高度自治是自香港回歸以來(lái)中央一貫堅(jiān)持的既定方針，制定和實(shí)施香港國(guó)安法，目的是按照全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針的總要求，把“一國(guó)兩制”的原則和底線進(jìn)一步法律化，更好地保證香港特別行政區(qū)繁榮穩(wěn)定發(fā)展、保證“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

《中國(guó)教育報(bào)》2020年09月03日第5版