隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、人口的大規(guī)模流動(dòng)、學(xué)齡人口的減少以及人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的追求，合理布局中小學(xué)校，已經(jīng)成為保障適齡兒童少年入學(xué)機(jī)會(huì)、推動(dòng)義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。但是各地在實(shí)施學(xué)校布局調(diào)整過(guò)程中，仍存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，影響了布局調(diào)整工作的開(kāi)展和義務(wù)教育資源的合理配置。

    城鎮(zhèn)學(xué)校也面臨布局調(diào)整

誤區(qū)：認(rèn)為學(xué)校布局調(diào)整就是教學(xué)點(diǎn)或?qū)W校的撤并。

理由：1998年教育部出臺(tái)《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見(jiàn)》，提出“遵循方便學(xué)生就近入學(xué)和充分利用教育資源，提高辦學(xué)規(guī)模、效益原則，合理調(diào)整中小學(xué)校布局”。之后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一些與中小學(xué)布局調(diào)整相關(guān)的文件，主要就是為了解決農(nóng)村學(xué)校布局散、規(guī)模小、質(zhì)量低、效率低下等突出問(wèn)題，政策執(zhí)行的主要方式是在農(nóng)村撤點(diǎn)并校。

據(jù)全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1998年—2017年全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)從68.36萬(wàn)所減少到22.57萬(wàn)所，減少了66.99%，其中鄉(xiāng)村學(xué)校減少42.46萬(wàn)所，占減少學(xué)?？倲?shù)的92.71%。教學(xué)點(diǎn)數(shù)從19.96萬(wàn)個(gè)減少到10.30萬(wàn)個(gè)，減少48.39%，其中鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)減少8.87萬(wàn)個(gè)，占減少教學(xué)點(diǎn)總數(shù)的91.79%。這充分說(shuō)明，撤點(diǎn)并校的主戰(zhàn)場(chǎng)在鄉(xiāng)村。隨著撤點(diǎn)并校的進(jìn)行，學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)，輟學(xué)率上升、交通安全隱患增加、親情缺失、寄宿條件差、家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加、被撤并學(xué)校校舍閑置等問(wèn)題隨之而來(lái)，引起社會(huì)普遍關(guān)注。這些使得很多人誤認(rèn)為學(xué)校布局調(diào)整就是撤點(diǎn)并校。

在鄉(xiāng)村學(xué)校大規(guī)模撤并的同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量人口從農(nóng)村涌入城鎮(zhèn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1995年的29.04%提高到2018年的59.58%，提高了30.54個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)流動(dòng)人口從2000年的1.21億增加到2017年的2.44億。城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校在校生數(shù)占比從1998年的35.21%提高到2017年的76.48%。城鎮(zhèn)學(xué)齡人口的大量增加使得城鎮(zhèn)學(xué)校也面臨布局調(diào)整，主要表現(xiàn)形式為學(xué)校的新建和改擴(kuò)建。部分地區(qū)由于新建、改擴(kuò)建學(xué)校的速度不及學(xué)齡人口增加的速度，導(dǎo)致學(xué)位緊張，出現(xiàn)了大班額、大校額。還有一些新建學(xué)校教室充足，卻由于教師編制不足只能壓縮教學(xué)班數(shù)。在一些外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女較多的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了臨時(shí)性的板房學(xué)校。部分地區(qū)出現(xiàn)隨遷子女入學(xué)門(mén)檻高、程序煩瑣，大量隨遷子女只能在條件相對(duì)較差的民辦學(xué)校上學(xué)等隱性教育機(jī)會(huì)不平等情況。這些也是布局調(diào)整中應(yīng)充分關(guān)注的問(wèn)題。

    學(xué)校布局調(diào)整可通過(guò)管理改革實(shí)現(xiàn)

誤區(qū)：認(rèn)為學(xué)校布局調(diào)整就是通過(guò)學(xué)?？臻g布局的改變來(lái)實(shí)現(xiàn)。

正解：布局調(diào)整顧名思義就是對(duì)學(xué)?？臻g布局的改變，包括學(xué)校的撤并和學(xué)校的新建、改擴(kuò)建等。從某種意義上說(shuō)，學(xué)校布局調(diào)整就是教育資源的重新分配，目的是為了促進(jìn)教育公平，提高教育質(zhì)量。因此，學(xué)校的布局調(diào)整并不是只有通過(guò)改變學(xué)?？臻g布局才能實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)改革學(xué)校管理體制、優(yōu)化教育資源的配置來(lái)實(shí)現(xiàn)。布局調(diào)整可以?xún)?yōu)化教育資源配置，而優(yōu)化教育資源配置也可以改善學(xué)校布局。

由于人口流動(dòng)以及對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的追求，在農(nóng)村?？諝せ怀凡?，而城鎮(zhèn)校則人滿為患大班額，優(yōu)質(zhì)校學(xué)生爆滿，而薄弱校資源閑置。城鎮(zhèn)擠的問(wèn)題可以通過(guò)進(jìn)行布局調(diào)整，新建和改擴(kuò)建學(xué)校來(lái)解決。但是對(duì)于土地資源緊張或隨遷子女流入較多的地區(qū)，單純地通過(guò)新建、改擴(kuò)建學(xué)校來(lái)滿足新增學(xué)位的需求有一定難度，并且可能造成教育資源浪費(fèi)。需要在用好增量的同時(shí)盤(pán)活存量，通過(guò)優(yōu)化教育資源配置，引導(dǎo)生源合理流動(dòng)，達(dá)到調(diào)整學(xué)校布局的目的。通過(guò)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)施集團(tuán)化、學(xué)區(qū)化、聯(lián)盟式管理，通過(guò)優(yōu)質(zhì)與薄弱學(xué)校間、城鄉(xiāng)學(xué)校間的結(jié)對(duì)幫扶等擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面。實(shí)行縣域內(nèi)教師定期流動(dòng)，特別是骨干教師輪崗交流，提高薄弱校的教育質(zhì)量，辦好老百姓家門(mén)口的每一所學(xué)校，可以減緩農(nóng)村孩子為了追逐優(yōu)質(zhì)教育而到城鎮(zhèn)讀書(shū)的趨勢(shì)。已經(jīng)擇校到城鎮(zhèn)就讀的農(nóng)村學(xué)生也可能回流，可以減少城鎮(zhèn)家長(zhǎng)試圖為了讓孩子就讀名校而擇校、購(gòu)買(mǎi)學(xué)區(qū)房的情況。同時(shí)提高了農(nóng)村學(xué)校和原來(lái)城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教育資源的利用率，節(jié)約了大量新建、改擴(kuò)建學(xué)校經(jīng)費(fèi)，滿足了家長(zhǎng)既讓孩子有學(xué)上、又讓孩子上好學(xué)的需求。

    著眼質(zhì)量重新思考布局調(diào)整政策

誤區(qū)：認(rèn)為小規(guī)模學(xué)校的撤并必然會(huì)帶來(lái)上學(xué)遠(yuǎn)、輟學(xué)等系列問(wèn)題，原因主要是，基于撤點(diǎn)并校，會(huì)引發(fā)上學(xué)遠(yuǎn)、學(xué)生輟學(xué)、寄宿條件差等系列問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

    矯正：隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)校布局調(diào)整政策實(shí)施的環(huán)境發(fā)生了很大變化，應(yīng)本著提高教育質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的原則，重新思考布局調(diào)整政策。

首先，全國(guó)農(nóng)村公路交通情況顯著改善。截至2018年年底，全國(guó)通硬化路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村分別達(dá)到99.64%和99.47%，建制村通客車(chē)率達(dá)96.5%，逐步形成了遍布農(nóng)村、連接城鄉(xiāng)的公路交通網(wǎng)絡(luò)。

其次，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的生活條件明顯改善。隨著義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)和“全面改薄”項(xiàng)目的實(shí)施，寄宿制學(xué)校的宿舍、食堂、廁所等生活設(shè)施逐步完善，能夠吃得好、住得暖，學(xué)校也為學(xué)生組織了文藝、體育、讀書(shū)等課外活動(dòng)。對(duì)于部分祖輩年邁的小學(xué)高年級(jí)和初中留守兒童少年來(lái)說(shuō)，寄宿可以為他們提供更好的學(xué)習(xí)和生活環(huán)境。

再其次，家長(zhǎng)對(duì)孩子教育的要求從有學(xué)上變成了上好學(xué)。在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校，小學(xué)科課程常常開(kāi)不齊，而城鎮(zhèn)學(xué)校已經(jīng)普遍開(kāi)設(shè)的校本課程、廣泛開(kāi)展的社團(tuán)和興趣小組活動(dòng)等，由于人少條件差也開(kāi)展不起來(lái)。積極的同伴交往能幫助學(xué)生形成健全人格，學(xué)會(huì)社會(huì)交往規(guī)則與技巧，集體活動(dòng)能幫助學(xué)生學(xué)會(huì)團(tuán)結(jié)協(xié)作、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、溝通分享。學(xué)校規(guī)模過(guò)小，如果管理不到位，會(huì)影響學(xué)生全面發(fā)展。

最后，義務(wù)教育已經(jīng)從基本均衡逐步走向優(yōu)質(zhì)均衡，全面提高教育質(zhì)量是必然選擇。提高鄉(xiāng)村學(xué)校教育質(zhì)量教師是關(guān)鍵，如何讓鄉(xiāng)村教師下得去、留得住、教得好，是長(zhǎng)期以來(lái)困擾教育行政部門(mén)的難題。很多小規(guī)模學(xué)校教師工作量大、專(zhuān)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)少、隊(duì)伍老齡化，教育質(zhì)量很難得到保障。這些學(xué)生在小學(xué)高年級(jí)轉(zhuǎn)入中心?；虺擎?zhèn)小學(xué)以后，很容易因?yàn)閷W(xué)習(xí)成績(jī)差而產(chǎn)生厭學(xué)心理，導(dǎo)致輟學(xué)風(fēng)險(xiǎn)大增。與因上學(xué)遠(yuǎn)而輟學(xué)相比，這樣的輟學(xué)風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性、延遲性，往往是被忽視的。

    教育空間結(jié)構(gòu)隨經(jīng)濟(jì)空間變化調(diào)整

誤區(qū)：我國(guó)實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃也往往由縣級(jí)教育行政部門(mén)主導(dǎo)，學(xué)校布局調(diào)整就是縣級(jí)教育行政部門(mén)的工作。

現(xiàn)實(shí)：除教育部門(mén)外，學(xué)校布局調(diào)整與發(fā)改、住建、自然資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、編辦機(jī)構(gòu)、公安、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門(mén)密切相關(guān)，缺乏部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，往往導(dǎo)致不同部門(mén)的政策前后不一、對(duì)接困難、互相掣肘等，使規(guī)劃執(zhí)行困難。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，不同的區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通過(guò)人才、技術(shù)、土地、資本、能源等資源共享，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。很多大中型城市所轄縣區(qū)有不同的功能定位，規(guī)劃為以農(nóng)業(yè)為主、以制造業(yè)為主和以服務(wù)業(yè)為主的縣，各自未來(lái)人口密度會(huì)有很大差異，對(duì)教育資源的需求也明顯不同，教育的空間結(jié)構(gòu)應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整而調(diào)整。

學(xué)校布局調(diào)整是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，是人口自然減少的客觀要求，也是提高教育質(zhì)量的必然選擇，因此學(xué)校布局調(diào)整是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃，不應(yīng)當(dāng)作一項(xiàng)短期的政策，限時(shí)完成。應(yīng)由市級(jí)人民政府組織相關(guān)部門(mén)共同制定統(tǒng)一的市域各級(jí)各類(lèi)教育學(xué)校布局規(guī)劃，統(tǒng)籌分配教育資源?？绲厥械膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市群在制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)把教育布局規(guī)劃納入其中。

（作者單位：中國(guó)教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評(píng)估研究所，本文系院科研基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下縣域義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整研究”[GYI2016048]成果）

《中國(guó)教育報(bào)》2019年12月19日第6版