2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》重點(diǎn)指出：“省級(jí)人民政府要結(jié)合本地實(shí)際制訂消除大班額專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確工作任務(wù)和時(shí)間表、路線(xiàn)圖，到2018年基本消除66人以上超大班額，到2020年基本消除56人以上大班額?！秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要針對(duì)人民群眾廣為關(guān)心的問(wèn)題精準(zhǔn)施策，著力解決大班額等突出問(wèn)題。教育部則將解決教育中“不平衡不充分的問(wèn)題”，作為2018年“奮進(jìn)之筆”的著力點(diǎn)和主攻方向。

針對(duì)義務(wù)教育大班額這個(gè)廣受關(guān)注的問(wèn)題，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育大班額現(xiàn)象較上一年明顯緩解。2015年，全國(guó)小學(xué)階段大班額比例為12.1%，初中階段19.9%，2016年這一比例分別降到11.0%和17.8%。但由于國(guó)情、地情所限，我國(guó)部分省份特別是中西部和人口大省，義務(wù)教育階段的班級(jí)規(guī)模控制情況仍不盡如人意。

調(diào)查過(guò)程

本次調(diào)查對(duì)象分為兩類(lèi)：第一類(lèi)為義務(wù)教育學(xué)校，第二類(lèi)為教育行政管理者和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者。

為使樣本選擇具有典型性和代表性，在全國(guó)義務(wù)教育大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，首先采取分層抽樣，選取東、中、西三個(gè)省份；其次兼顧人口大省進(jìn)行隨機(jī)抽樣，選擇山東、河南、四川的三個(gè)縣（區(qū)），從中隨機(jī)抽取義務(wù)教育學(xué)校初中共18所、小學(xué)共38所進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)研。其中，公辦學(xué)校占91.07%，民辦學(xué)校占8.93%；優(yōu)質(zhì)示范學(xué)校占44.64%，普通學(xué)校占55.36%；城區(qū)學(xué)校占32.14%，鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校占25.00%，鄉(xiāng)村學(xué)校占42.86%。同時(shí)對(duì)樣本縣（區(qū)）教育行政部門(mén)以及部分學(xué)校的主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行多次訪(fǎng)談。

調(diào)查結(jié)果

1.初中、小學(xué)大班額狀況明顯改善

體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，平均班額不斷降低。2011年，全國(guó)小學(xué)和初中階段的平均班額分別為38人、52人，2016年這一數(shù)據(jù)則分別為38人、47人，可見(jiàn)，初中平均班額明顯減少。第二，大班額比例不斷降低。（見(jiàn)圖1）特別是在初中階段，2011年到2016年五年間，城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校大班額比例的降幅達(dá)一半左右。小學(xué)階段的大班額比例在縣鎮(zhèn)區(qū)域也有顯著下降。從以上兩個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校大班額情況得到了較大的改善。

從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，在受訪(fǎng)的山東、河南和四川三個(gè)縣區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校中，初中、小學(xué)的平均班額分別為44人和36人、60人和37人，以及44人和41人?？梢?jiàn)，除河南某縣的初中學(xué)校平均班額超標(biāo)外，在縣域范圍內(nèi)已經(jīng)從整體上達(dá)到國(guó)家層面對(duì)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)定的班額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合訪(fǎng)談數(shù)據(jù)，三地受訪(fǎng)者均表示本區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校的班額情況較往年有明顯縮小。例如，四川某區(qū)的實(shí)驗(yàn)小學(xué)，班額情況已經(jīng)從多年前的七八十人一個(gè)班，降低到每班40人。

2.中部省份大班額比例明顯高于東、西部省份

調(diào)查結(jié)果顯示，大班額現(xiàn)象在中部省份縣區(qū)表現(xiàn)最為突出，東部省份縣區(qū)好于西部。

首先，就存在大班額的學(xué)校占所有受訪(fǎng)學(xué)校的比例來(lái)看，受訪(fǎng)初中學(xué)校東部縣區(qū)已經(jīng)完全消除大班額，西部區(qū)域有33.33%的學(xué)校在中、高年級(jí)段仍存在部分班級(jí)人數(shù)超出55人的情況，而中部縣區(qū)受訪(fǎng)初中超標(biāo)學(xué)校率高達(dá)100%；受訪(fǎng)小學(xué)東部縣區(qū)有15.38%的學(xué)校在中、高年級(jí)段存在大班額，西部區(qū)域的受訪(fǎng)學(xué)校這一比例為33.33%，中部則高達(dá)50%。

其次，就大班額比例來(lái)看，受訪(fǎng)東、西部縣區(qū)的初中、小學(xué)大班額比例明顯小于2016年全國(guó)東部和西部義務(wù)教育學(xué)校的大班額比例（見(jiàn)圖2）。而受訪(fǎng)中部縣區(qū)的大班額比例不僅大大高于2016年全國(guó)中部省份的平均水平，而且是受訪(fǎng)東部、西部縣區(qū)比例的6倍以上。在受訪(fǎng)的河南某縣初中學(xué)校中，有33.33%的學(xué)校出現(xiàn)了所有班級(jí)均為大班額的飽和狀態(tài)。

    3.大班額主要集中點(diǎn)：優(yōu)質(zhì)校、城區(qū)以及初中階段

一是在集中在優(yōu)質(zhì)校、示范校中，這類(lèi)學(xué)校在有大班額的學(xué)校中占比38.46%。就56所學(xué)校而言，有25.81%的示范校、優(yōu)質(zhì)校存在大班額，而普通校中產(chǎn)生大班額的比例不到五分之一。二是集中在城區(qū)學(xué)校中，這類(lèi)學(xué)校占比高達(dá)61.54%。其余大班額學(xué)校在鎮(zhèn)區(qū)的占23.08%，在鄉(xiāng)村的占15.38%。三是集中在初中學(xué)校，這類(lèi)學(xué)校占比46.15%。

4.農(nóng)村寄宿制學(xué)校大班額情況較為突出

受訪(fǎng)的56所學(xué)校中，有9所是寄宿制學(xué)校，其中有4所城區(qū)民辦，4所鎮(zhèn)區(qū)公辦，1所鄉(xiāng)村公辦。其中5所存在大班額現(xiàn)象，占比55.56%；相比較而言，47所非寄宿制學(xué)校中，僅有27.66%存在大班額現(xiàn)象。鎮(zhèn)區(qū)寄宿制學(xué)校的大班額比例最高、情況最嚴(yán)重。4所鎮(zhèn)區(qū)寄宿制學(xué)校全部存在大班額現(xiàn)象，85個(gè)班級(jí)中有41個(gè)班級(jí)超過(guò)56人，大班額比例高達(dá)48.24%；城區(qū)民辦寄宿制學(xué)校中僅有1所學(xué)校存在大班額現(xiàn)象，大班額比例為1.85%；鄉(xiāng)村公辦寄宿制學(xué)校中尚未存在大班額現(xiàn)象。

調(diào)查討論

義務(wù)教育學(xué)校班額的大小，整體上是由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、人口、經(jīng)濟(jì)、教育等方面的發(fā)展水平綜合決定的。大班額主要是由區(qū)域間教育資源供需不平衡引發(fā)的。

首先，迅速增加的城鎮(zhèn)人口為縣域義務(wù)教育承載能力帶來(lái)了巨大壓力。從教育外部來(lái)看，由于城鎮(zhèn)化帶動(dòng)大規(guī)模的人口流動(dòng)，以及放開(kāi)二孩等原因，義務(wù)教育面臨嚴(yán)峻的人口挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為階段性學(xué)位需求大量增加，對(duì)學(xué)校布局的科學(xué)性、合理性提出更高要求。三個(gè)受訪(fǎng)縣區(qū)均存在這種人口壓力。例如山東省某縣自2000年以來(lái)，縣城人口將近翻了一番；河南省某縣的義務(wù)教育學(xué)校在校生以每年4000多人的幅度遞增，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員隨遷子女占到全部新生的三分之一左右。

其次，學(xué)校建設(shè)相對(duì)滯后，學(xué)校布局不夠合理，教師配備也無(wú)法滿(mǎn)足教育的需求。教育資源配置受制于土地管理、社會(huì)保障、財(cái)政資金使用等多頭剛性制約，在新建、改建、擴(kuò)建學(xué)校、增加教師編制等方面舉步維艱。例如河南省某縣由于財(cái)力有限，導(dǎo)致城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)規(guī)劃好的學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)啟動(dòng)。此外，河南省某縣義務(wù)教育階段教師缺口1004人，四川省某區(qū)學(xué)校的臨聘教師占教師總量的32.60%，由于教師缺編，使得個(gè)別學(xué)?？s減班級(jí)數(shù)量，這也加劇了大班額問(wèn)題。

最后，義務(wù)教育發(fā)展不均衡進(jìn)一步加重大班額問(wèn)題。由于城區(qū)學(xué)校在辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、師資配備等方面都比農(nóng)村學(xué)校好，因而成為家長(zhǎng)擇校首選?！?017年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》指出，一些地方?jīng)]有把“辦好每一所學(xué)校”落到實(shí)處，城區(qū)強(qiáng)、鄉(xiāng)村弱。還有一些地方?jīng)]有把均衡配置教師資源的政策落實(shí)到位，優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師校際差距依然較大。受訪(fǎng)山東省某縣的村小及教學(xué)點(diǎn)教師老齡化，年輕教師不愿意到鄉(xiāng)村教學(xué)，農(nóng)村學(xué)校質(zhì)量堪憂(yōu)，這也是導(dǎo)致城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)生大班額的主要原因。

改進(jìn)建議

由于受訪(fǎng)縣（區(qū)）屬于人口大省，在人口預(yù)期有增無(wú)減的情況下，義務(wù)教育大班額的化解，意味著需要更多人力、物力、財(cái)力的有效投入。

1.實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)治理工程，有效緩解中部地區(qū)大班額

中部地區(qū)的大班額專(zhuān)項(xiàng)治理工程一要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向；二要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，同時(shí)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、發(fā)展民辦優(yōu)質(zhì)教育等多種方式；三要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，用好現(xiàn)有教育資源存量，適時(shí)擴(kuò)大增量；四要跟進(jìn)保障措施，從制度建設(shè)、師資配備、資金保障、監(jiān)督管理等方面多措并舉。

2.推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，辦好農(nóng)村教育

一要加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)政策文件,科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。逐縣、逐校建立義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)臺(tái)賬，適當(dāng)提高寄宿制學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校以及北方取暖地區(qū)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助水平，針對(duì)學(xué)校短板加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)配備等。二要加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。在加大政府宏觀(guān)投入、解決學(xué)校硬件差異的基礎(chǔ)上，同時(shí)著手解決縣域內(nèi)教師質(zhì)量差異過(guò)大的問(wèn)題。通過(guò)探索“縣管校聘”的教師管理機(jī)制，城鄉(xiāng)教師定期交流、輪崗、走教機(jī)制等，促進(jìn)縣域內(nèi)師資水平均衡發(fā)展；通過(guò)大幅增加鄉(xiāng)村教師補(bǔ)貼，加強(qiáng)農(nóng)村薄弱校教師的培訓(xùn)和更新力度，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式招聘教師等方式，不斷培養(yǎng)穩(wěn)定、高素質(zhì)的農(nóng)村教師隊(duì)伍。三要推動(dòng)城鄉(xiāng)學(xué)校的對(duì)口幫扶和一體化辦學(xué)。因地制宜探索集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校聯(lián)盟等方式，充分利用教育信息化手段，加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校的扶持力度，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。

3.加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)力度，擴(kuò)大城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源

化解城區(qū)學(xué)校大班額，不僅需要堵住“擇?！眮y象的政策漏洞，更需要均衡和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源。一是嚴(yán)格執(zhí)行班額標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制?？h級(jí)政府需要在設(shè)立大班額化解目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將執(zhí)行落實(shí)情況納入對(duì)教育行政部門(mén)和學(xué)校的績(jī)效考核，并追究相應(yīng)責(zé)任。二是加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)校、示范校的監(jiān)管力度。嚴(yán)格學(xué)籍管理、規(guī)范義務(wù)教育學(xué)校招生行為，同時(shí)加強(qiáng)督導(dǎo)和檢查。三是擴(kuò)大城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源。抓好城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的擴(kuò)容擴(kuò)建工作，引入學(xué)區(qū)化管理、集團(tuán)化辦學(xué)等方式擴(kuò)展優(yōu)質(zhì)教育資源等。

4.做好科學(xué)預(yù)測(cè)和規(guī)劃，有序布局初中教育資源

隨著小學(xué)階段大班額逐漸實(shí)現(xiàn)了有效控制，初中學(xué)校大班額的化解可遵循以下三個(gè)方面。一是動(dòng)態(tài)調(diào)整初中學(xué)校結(jié)構(gòu)布局。構(gòu)建區(qū)域內(nèi)常住人口變化情況與城鄉(xiāng)義務(wù)教育布局調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，科學(xué)預(yù)判初中階段學(xué)齡人口，有效利用現(xiàn)有資源，促進(jìn)初中學(xué)校布局動(dòng)態(tài)調(diào)整常態(tài)化。二是有序擴(kuò)大初中學(xué)位供給?？茖W(xué)評(píng)估新建初中學(xué)校的容量和教育需求的變化情況，確保學(xué)校建設(shè)用地，拓寬資金籌措渠道，事業(yè)編制投入優(yōu)先向義務(wù)教育領(lǐng)域傾斜。三是政府出資購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。針對(duì)偶發(fā)性初中學(xué)齡人口增加情況，可由政府出資購(gòu)買(mǎi)高質(zhì)量民辦學(xué)校學(xué)位；針對(duì)缺編帶來(lái)的教師數(shù)量不足，鼓勵(lì)政府探索購(gòu)買(mǎi)教師服務(wù)的多樣化途徑。

此外，政府應(yīng)加大宏觀(guān)調(diào)控力度，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作，建立區(qū)域內(nèi)常住人口大數(shù)據(jù)資源體系和常態(tài)化的人口預(yù)報(bào)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)社會(huì)正面宣傳和輿論引導(dǎo)，不以“升學(xué)率”為評(píng)價(jià)學(xué)校質(zhì)量的唯一依據(jù)，削弱擇校、升學(xué)焦慮，為教育內(nèi)涵式均衡發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)氛圍。

（作者系中國(guó)教育科學(xué)研究院助理研究員）

《中國(guó)教育報(bào)》2018年12月04日第8版